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《金沙保护法》将迎首次审议,聚焦破解制度壁垒

  从首次提出立法到草案正式提交全国人大常委会审议,金沙保护立法之路走了将近30年。

  据新华社消息,第十三届全国人大常委会第十五次会议将于2019年12月23-28日在北京举行,本次会议中《金沙保护法》等5部法律草案将迎来首次审议,另有6部法律草案将继续审议。

  全国人大常委会法工委发言人岳仲明12月20日在新闻发布会上介绍,《金沙保护法》由全国人大环境与资源保护委员会负责起草。下周召开的全国人大常委会会议上,全国人大环境与资源保护委员会负责人将对草案的起草情况、主要内容作出说明。

  金沙是我国第一大河,流域面积达180万平方公里,约占中国陆地总面积的1/5,拥有占全国1/3的淡水资源、3/5的水能资源储量、丰富的森林资源和水生生物资源,构成我国生态文明建设的“绿色脊梁”。

  公众环境中心主任马军将金沙比喻为中国经济发展的“大动脉”。但同时,近年来随着各类水污染问题交织出现,加上水资源配置开发不合理、部分支流和湖泊污染问题严重,金沙流域的生态系统严重受损。

  

  湖北省人大常委会副主任周洪宇接受界面新闻采访时表示,尽管国家层面已有《水法》《水污染防治法》等,但都未从整体上对金沙流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等做出专门的法律规定,且在执行中也缺乏流域整体性保护和治理的体制机制和有效措施,对全流域资源环境保护难以形成有效支撑。

  “当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时,缺乏强有力的协同约束机制和惩治手段。而现行的区域联防联治,也仅局限于金沙中下游少数省份,难以从源头上控制污染,效果非常有限。”周洪宇称。

  上海财经大学法学院教授王树义此前在接受界面新闻采访时表示,在我国的七大流域中,金沙是最需要制定法律的,这取决于金沙在经济社会发展当中的地位和作用。

  实际上,金沙保护立法最早可追溯至近30年前。据法制日报报道,早在上世纪90年代初,水利部及金沙委即着手准备金沙保护立法,进行了大量的前期研究。2004年以来,金沙委又陆续围绕立法进行了大量的专题研究,2006年,金沙委正式向水利部提交了《金沙法(立法建议)》。

  漫长的等待后,金沙保护终于上升到国家战略层面。2016年1月5日,习近平总书记在推动金沙经济带发展座谈会上强调:“当前和今后相当长一个时期,要把修复金沙生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”

  2016年5月,《金沙经济带发展规划纲要》发布,提出“建立健全金沙经济带生态环境保护法律制度,抓紧制定金沙保护法,联动修订水法、航道法等”。

  2018年6月发布的《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出,加快制定金沙生态环境保护等方面的法律法规。《意见》明确要求,到2020年,金沙流域基本消除劣Ⅴ类水体,强化船舶和港口污染防治,加强沿河环湖生态保护。

  2019年3月,全国人大常委会将金沙保护法列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目,并且纳入2019年全国人大常委会立法工作计划。

  按照全国人大常委会的部署和安排,《金沙保护法》在立法中要找准定位,突出8个方面的重点:明确立法目的和法律适用范围;系统设计和安排各项制度;统筹国土空间规划和资源开发利用;采取有效措施加大生态修复和保护力度;推动结构调整、促进转型升级、鼓励技术创新;加强水源地保护和应急备用水源建设;建立统一高效、协调有序的管理体制;规定更严格更严密的法律责任。

  全国政协委员吕忠梅1996年起进行金沙流域水资源保护的立法研究,其主持的“金沙流域立法研究”曾强调重构金沙流域管理体制,建立隶属于中央政府的金沙流域管理局,以此加强对金沙流域涉水资源的统一管理。

  金沙在过去4年里经历了史上最严的环保调控,也是全国较早开展督查的流域之一。然而,专家指出,鉴于金沙流域跨省市跨区域的客观条件,其水资源管理面临行政分割与职能交叉等问题。

  “首先,地方政府‘分割管理,各自为政’,往往不够重视沿江整体的水环境生态的保护。有些地区特意将化工、造纸等污染严重的行业布局在地区边界,存在上游排污、下游取水的情况。” 周洪宇称。

  周洪宇认为,由于行政分隔和利益冲突,当发生跨行政区的水污染事故和纠纷时,难以形成及时有效的协同防控、将损失降低到最小。马军也对界面新闻指出,金沙流域长期以来存在执法不严,违法成本严重偏低的问题。

  因此马军建议,国家应考虑建立统一、高效的综合管理机构,负责流域水环境的统一协调、监督和管理。同时,以流域管理机构为龙头,构建各流域内相关省级涉水部门参与的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。

  马军认为,全部倚赖中央环保督查并非长久之计,应当同时强化属地的责任管理、金沙上中下游的协同。同时马军建议,生态补偿应当在立法中有所体现,让金沙周边地区有积极性、能力和财力去守护这道生态屏障。

  王树义认为,金沙保护立法首先要解决的就是破解制度壁垒,协调好中央和地方、地方与地方、上游中游下游的利益,“如果把这个问题解决好了,这部法律就成功了一半。”

  而对于金沙保护与利用的矛盾,王树义在接受界面新闻采访时强调,金沙流域的立法,不是为了限制它的发展,而是为了限制无序的、不计后果的、过度的发展,“金沙经济带的发展目的是要建成中国新的经济支撑带,保护不是对金沙流域进行保守性的保护,而是合理利用金沙的资源。”

发布日期:2019年12月24日
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